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改革生態(tài)環(huán)境損害賠償制度 強化企業(yè)污染損害賠償責任

【作者:蘭州潔華  】 【來源:蘭州環(huán)評  】 【發(fā)布時間:2016-12-26 12:42:58  】

環(huán)境保護部副部長 黃潤秋 

  2015年11月,中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)。為進一步貫徹落實《試點方案》,2016年8月30日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十七次會議,審議通過了《關(guān)于在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點的報告》。會議同意在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點。


  一、完善生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實需要 

  我國現(xiàn)行的人身、財產(chǎn)損害賠償法律制度體系相對完整,但在公共生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中,目前存在索賠主體不明確、評估規(guī)范不健全、資金管理機制未建立等諸多問題。例如,在渤海灣溢油污染、松花江水體污染、常州外國語學校土壤污染等事件中,公共生態(tài)環(huán)境損害未得到足額賠償,受損的生態(tài)環(huán)境未得到及時修復。黨的十八大和十八屆三中、四中全會,不僅對生態(tài)文明建設(shè)做出了頂層設(shè)計和總體部署,而且把生態(tài)環(huán)境損害賠償作為生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成部分,要求實行最嚴格的損害賠償制度,把環(huán)境損害納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系。《中共中央 國務院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》進一步提出,建立獨立公正的生態(tài)環(huán)境損害評估制度,加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制,形成源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的制度體系。


  生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的目的是健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,使違法企業(yè)承擔應有的賠償責任,使受損的生態(tài)環(huán)境得到及時的修復,破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的不合理局面。吉林等7省市在《試點方案》的基礎(chǔ)上,結(jié)合當?shù)毓ぷ鲗嶋H分別制定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案,指定了具體負責部門或機構(gòu),細化了適用范圍,進一步明確了磋商制度、訴訟規(guī)則、損害鑒定評估、資金管理、執(zhí)行與監(jiān)督等具體措施。7省市試點將為2018年在全國開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作和相關(guān)立法提供實踐經(jīng)驗。


  二、精心選擇試點地方 

  《試點方案》對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革做了全面安排部署,明確了總體要求和目標、試點原則、適用范圍、試點內(nèi)容、保障措施;提出通過試點逐步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑,形成相應的鑒定評估管理與技術(shù)體系、資金保障及運行機制,探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復和賠償制度。


  2016年4月,國務院批準在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點,授權(quán)試點省市政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。試點地方的選擇兼顧了地域上的東中西部,考慮了經(jīng)濟發(fā)展階段、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀的差異性,7省市開展改革試點具有較強的代表性,將為國家生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的形成提供可復制的制度儲備。


  2016年5月~8月,7省市政府組織有關(guān)部門開展了調(diào)研和方案起草工作,征求了本地法院、檢察院等司法機關(guān)和發(fā)展改革、財政、國土資源、衛(wèi)生計生等相關(guān)部門意見,編制了本地生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案。7省市的實施方案經(jīng)環(huán)境保護部技術(shù)審核后,已報中央全面深化改革領(lǐng)導小組批準,將由各試點地區(qū)省級人民政府陸續(xù)發(fā)布實施。


  三、明確生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的主攻方向 

  (一)省級政府成為生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的主力軍。《試點方案》明確了省級政府為本區(qū)域的賠償權(quán)利人,對責任人提起索賠。省級政府可以確定相應的機構(gòu)負責此項工作,在工作中可以采用磋商的形式,也可以直接提起訴訟。江蘇、山東、湖南、貴州、云南5省確定省環(huán)保廳負責生態(tài)環(huán)境損害賠償組織協(xié)調(diào)工作,國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門根據(jù)職責分工,分別負責生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。吉林省、重慶市確定由環(huán)保廳(局)具體負責賠償工作。省級政府根據(jù)地方實際提起索賠,有助于實現(xiàn)“責任者足額賠償”“受損生態(tài)環(huán)境盡快得到有效修復”。


  (二)加快建立健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系。環(huán)境保護部先后印發(fā)了《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》《生態(tài)環(huán)境損害賠償技術(shù)指南·總綱》《生態(tài)環(huán)境損害賠償技術(shù)指南·損害調(diào)查》等技術(shù)文件,初步形成環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系。但生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)難度高,現(xiàn)有鑒定評估能力和技術(shù)隊伍較為薄弱,因此需要通過改革試點,在實踐基礎(chǔ)上進一步規(guī)范完善。


 ?。ㄈ┨剿魃鷳B(tài)環(huán)境損害賠償資金管理制度。目前生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理方面沒有國家統(tǒng)一規(guī)定,對賠償資金的使用和環(huán)境修復費用的支付形成了一定的制約。7省市在實施方案中均提出了探索生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理的相應措施。重慶、貴州、云南3省市擬推進建立生態(tài)環(huán)境損害賠償基金制度。吉林、湖南、重慶、云南4省市提出建立生態(tài)環(huán)境修復保證金制度或生態(tài)環(huán)境損害責任保險制度。湖南省還提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理制度。重慶市鼓勵創(chuàng)設(shè)多種方式資金籌集渠道,要求積極推進建立企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償基金與生態(tài)環(huán)境修復保證金制度,鼓勵構(gòu)建市場型生態(tài)環(huán)境修復基金與環(huán)境應急基金制度,探索設(shè)立高風險行業(yè)環(huán)境責任信托基金與強制環(huán)境責任保險制度。


 ?。ㄋ模┩晟粕鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則。一是程序性規(guī)則強調(diào)特殊性。各試點地方根據(jù)工作實際在管轄、證據(jù)保全、先予執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督等訴訟程序性規(guī)則方面做出特殊規(guī)定。山東省提出由省法院、省檢察院牽頭制定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則。重慶市提出磋商未達成一致的,由區(qū)級檢察院審查起訴,同級法院集中受理。貴州省提出要健全檢察院提起的公益訴訟制度。云南省提出探索生態(tài)環(huán)境損害案件集中管轄。二是責任承擔要求多樣性。湖南省實施方案要求根據(jù)賠償義務人主觀過錯、經(jīng)營狀況等因素試行分期賠付等多樣化的責任承擔方式。三是鑒定評估突出專業(yè)性。《試點方案》要求研究制定鑒定評估管理方法和技術(shù)規(guī)范,保障獨立開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估,并做好與司法程序的銜接。湖南省提出由賠償權(quán)利人代表組織相關(guān)單位代表和專家開展調(diào)查,委托有資質(zhì)的機構(gòu)開展鑒定評估工作。貴州省提出建立生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定簡易評估認定程序。


  四、扎實有序推動改革試點 

  按照《試點方案》的要求,環(huán)境保護部將聯(lián)合相關(guān)國家機關(guān),協(xié)調(diào)指導試點工作,推進試點順利進行,并評估總結(jié)試點工作,提出相關(guān)立法建議。


  一是加強協(xié)調(diào)指導。建立環(huán)境保護部與相關(guān)國家機關(guān)、試點省市溝通協(xié)調(diào)關(guān)系,及時交流改革試點工作信息,研究解決改革試點工作中出現(xiàn)的困難和問題,共同推進改革試點;組織開展地方調(diào)研,指導試點省市具體開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復方案編制等工作;適時召開工作協(xié)調(diào)會,研究解決試點工作中出現(xiàn)的困難和問題。


  二是及時評估總結(jié)。到2017年底前,組織試點省市認真總結(jié)試點實踐經(jīng)驗,研究并提出有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧⒎ɑ蛘呓ㄗh,向國務院報告。